Гуманитарные последствия санкций ООН и недофинансирования помощи КНДР

В марте 2019 года группа экспертов ООН (POE) опубликовала отчет, ясно иллюстрирующий некоторые из так называемых «непреднамеренных последствий»^[1] санкций в отношении граждан Северной Кореи. Последствия представлены в списке, разбитом на 22 компоненты, соответствующие конкретным программам помощи – реализуемым как неправительственными организациями, так и агентствами ООН — и подверженным задержкам из-за процедур освобождения от санкций, предусмотренных для программ помощи. В данной работе анализируются последствия как бюрократических задержек, так и дефицита финансирования для программ гуманитарной помощи на 2018 год. Мы концентрируемся на одном вопросе: сколько людей в Северной Корее, наверное, умерли по причине санкций и нехватки средств? По нашим оценкам, по меньшей мере 4000 северокорейских жизней могли быть спасены.

Обстоятельства

Отдельные принудительные меры, такие как односторонние санкции и дипломатическое давление со стороны США, усугубили негативные последствия для программ гуманитарной помощи, такие как закрытие банковских каналов^[2] и существенная нехватка финансирования для критически важных гуманитарных программ в Северной Корее.

В 2018 году эти трудности препятствовали доставке гуманитарной помощи и продолжают ей препятствовать, несмотря на четкие положения в резолюциях о санкциях, призванные свести к минимуму побочный ущерб для простых граждан. Согласно Организации Объединенных Наций, санкции^[3] «не предназначены для того, чтобы иметь неблагоприятные гуманитарные последствия для гражданского населения КНДР или оказывать негативное воздействие или ограничить эту деятельность, включая экономическую деятельность и сотрудничество, продовольственную помощь и гуманитарную помощь». В нашем анализе рассматриваются последствия как задержек в процессе освобождения от санкций ООН, так и нехватки средств из-за нежелания доноров.

Методы

В отчете о потребностях и приоритетах 2018 года^[4] ООН опубликовала запланированные программы в рамках четырех категорий помощи: продовольственная безопасность, питание, здоровье и WASH (вода, санитария и гигиена). Мы сравнили для каждой программы целевые группы населения с фактическими группами населения, проанализированными в отчете ООН о потребностях и приоритетах 2019 года^[5], для выявления «целевой, но не охваченной» группы населения в каждой категории. Чтобы определить количество жизней, которые могли бы быть спасены, мы затем сравнили предполагаемую смертность в этой группе с ожидаемой сниженной смертностью, если бы целевая группа была охвачена в рамках программ. Чтобы рассчитать влияние задержек, мы предположили, что каждая программа работала с 50% пропускной способностью в ожидании разрешения на исключение из санкций (в среднем 99 дней^[6], согласно отчетам Совета Безопасности ООН об исключениях из действующих санкций и отчету Группы экспертов ООН от 5 марта 2019 года).

Выводы

Таблица 1: предотвратимые смерти, которые следует отнести на задержки и нехватку финансирования

Агентства ООН вынуждены были сократить программы на 2018 год ввиду задержек и недостачи финансирования, что привело по оценкам к 3968 смертям.

* смерти вследствие задержек — подмножество всех предотвратимых смертей. Вычисляются путём применения средней доли года, истрачиваемой на ожидание (99/365), к общему количеству предотвратимых смертей, предполагая 50-процентное снижение в действующей способности.

Автор таблицы: Ки Пак.

Задержки из-за процесса освобождения от санкций

Помощь северокорейцам, включая беременных женщин и людей с ограниченными возможностями, часто откладывалась на срок до десяти месяцев или полностью блокировалась с 2018 по 2019 год. Этим задержкам способствовали два основных фактора в рамках санкций ООН: утомительный процесс утверждения до 5 месяцев и 12 дней, и 59 запрещенных категорий, включая шприцы, иглы и инвалидные коляски^[7].

Резкое сокращение задержек – почти на 85% – наблюдалось начиная с января 2019 года по сравнению с 2018 годом. Утверждение гуманитарных исключений для санкций ООН стало занимать в среднем 15 дней в 2019 году по сравнению с 99 днями в 2018 году.

Тяжёлая острая нехватка питания (SAM) и дефицит витамина А

У северокорейских детей в возрасте до 5 лет отмечается высокая распространенность тяжелого острого недоедания (SAM) и дефицита витамина A (60000 и 1,6 млн. соответственно). В 2018 году ЮНИСЕФ лечил большинство из этих затронутых детей (соответственно 55000 и 1,5 миллиона), но из-за нехватки средств и задержек ЮНИСЕФ изо всех сил пытался охватить каждого ребенка. Среди целевого, но не охваченного населения примерно 1650 детей в возрасте до 5 лет могли погибнуть из-за SAM, в то время как до 343 детей могли погибнуть из-за дефицита витамина А^[8].

Вода, санитария и гигиена

В 2018 году агентства ООН намеревались обеспечить 356891 северокорейца улучшенной водой, санитарией и гигиеной. Из-за нехватки средств и задержек с санкциями 265000 северокорейцев не были охвачены^[9]. В результате мы подсчитали, что 703 уязвимых человека могли погибнуть от предотвратимых диарейных заболеваний и паразитарных инфекций. Из 703 смертей 95 смертей могут быть связаны с задержками в выдаче разрешений от Комитета ООН по санкциям на поставку оборудования для очистки воды.

Комплекты неотложной помощи репродуктивному здоровью (ERH)

В 2018 году Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения (ЮНФПА) ... предоставил только 3750 беременным женщинам (1% из числа целевых) наборы для оказания неотложной помощи в области репродуктивного здоровья (ERH), которые включают в себя материалы для оказания помощи при послеродовых кровотечениях и эклампсии, которые потенциально опасны для жизни^[10] во время беременности и родов. Оставшиеся 337 750 беременных женщин, на которых ЮНФПА в 2018 году нацелил ЮНФПА, напрямую не воспользовались этими наборами^[11].

По оценкам, из неохваченного населения еще 72 женщины и 1200 младенцев умерли из-за отсутствия комплектов ERH во время родов. Подсчёт процентного снижения смертности за счет комплектов ERH (35,5% для новорожденных, 32,2% для матерей) основан на метаанализе исследований, проведенных как в сельских, так и в городских районах.

Дополнительные факторы и ограничения

Наши расчеты основаны на двух основных предположениях:

1. то, что каждая запланированная программа могла быть завершена при полном финансировании, и
2. то, что любая часть программы, которую можно было использовать для представления какой-либо категории граждан, является надежной эвристикой для всего населения.

Например, для определения количества случаев материнской и младенческой смертности, мы предположили, что полная реализация программы ЮНФПА была бы эквивалентна обеспечению всех 341500 отслеживаемых женщин комплектами неотложной помощи для беременных, что увеличило бы точность оценки последствий в данной категории.

Следовательно, предполагаемое количество смертей для всего населения, которое мы получили из нашей модели, предназначено для того, чтобы переосмыслить отношение к санкциям, а не дать безусловно точное количество людских потерь. На самом деле, мы предполагаем, что наш результат расчётов меньше реального количества людских потерь, так как мы проанализировали только часть санкций, предложенных учреждениями ООН в 2018 году. По причине отсутствия необходимых данных, мы не имели возможности измерить на сколько именно повлияло на детей младше пяти лет в категориях SAM, витамин А и WASH отсутствие или задержка финансирования. Кроме того, мы не включали программы гуманитарных организаций, не входящих в ООН, которые сталкивались с похожими, а в некоторых случаях более серьезными проблемами. Далее, из-за отсутствия данных не были проанализированы другие логистические факторы, которые уменьшают объем помощи, такие как запрет банковских операций, трудности с прохождением китайских таможенных пунктов и наличие логистических компаний, которые не желают транспортировать товары для Северной Кореи. Поэтому наша оценка представляет минимальное количество людей, которые могли умереть из-за санкций и нехватки средств; истинное число, вероятно, будет намного выше.

Рекомендации

Задержки

У Совета Безопасности ООН есть меры безопасности для защиты простых людей от воздействия санкций; однако без действующих механизмов подотчетности, агентства ООН и НПО сталкиваются с серьезными недостатками оперативных возможностей в нестабильных политических условиях. Наш анализ показывает, что как минимум 535 простых северокорейцев могли погибнуть только из-за задержек в процессе получения льгот на гуманитарную помощь от ООН. Рассчитанное нами значение, вероятно, было бы намного выше, если бы мы смогли учесть все последствия международных принудительных мер, таких как односторонние санкции и действия Казначейства США.

Подобные действия для ООН не в новинку. Санкции против Ирака тоже были связаны с политикой, мрачным итогом которых становится так же и смерть невинных людей. Если к Северной Корее будут применяться все более жесткие санкции, то обычные граждане будут и дальше страдать из-за принуждения Северной Кореи отказаться от ядерного оружия, тем самым создавая опасный политический прецедент. Если Совет Безопасности ООН серьезно относится к своему намерению не наносить вреда обычным людям при применении санкций, то ему необходимо будет привлекать гуманитарные организации до внедрения санкций и контролировать их деятельность как гарантия того, что критически важные программы гуманитарной помощи не будут сорваны.

К их чести, группа экспертов Совета Безопасности впервые включило воздействие санкций на гуманитарные условия в Северной Корее в своем последнем докладе в марте 2019 года. Комитет по санкциям 1718, который отвечает за санкции против Северной Кореи, с начала этого года резко сократил время утверждения. Эти корректирующие действия, однако, пришли слишком поздно для некоторых северокорейцев. Мы поощряем создание «белого списка» для гуманитарных грузов, которые представляют низкий уровень безопасности, – ключевая рекомендация группы экспертов. Элементы в таком списке больше не требуют запроса об исключениях. Требование от гуманитарных организаций подать заявку на разрешение отправки инвалидных колясок и шприцев бросает вызов здравому смыслу и вряд ли будет способствовать международной безопасности.

Недостаток финансирования

Наш анализ показал, что нехватка финансирования была основной причиной сокращения программ и связанных с этим смертей (87% от общего числа смертей). Хотя такие страны, как Швейцария и Швеция, как правило, жертвуют нуждающимся без оглядки на политические соображения, большинство других доноров не являются такими принципиальными. Многие из них проигнорировали запрос ООН на сбор 111 миллионов долларов для КНДР в 2018 году, из которых было собрано только 27,2 миллиона долларов (24,4%)^[12]. По мере того, как всё больше спонсоров не хотят вносить свой вклад. Подразделения ООН будут бороться за то, чтобы основной миссией ООН стало оказание срочной гуманитарной помощи. Игнорирование насущных потребностей простых граждан Северной Кореи – бесчеловечно.

Вопрос не в том, должен ли весь мир оказывать гуманитарную помощь Северной Корее; это само собой разумеющееся. Скорее, вопрос заключается в том, как делать это наиболее эффективно, действенно и оперативно, чтобы предотвратить как можно больше человеческих страданий и смертей среди невинных гражданских лиц, которые не должны нести наказание из-за действий правительства Северной Кореи. Эксперты агентств ООН уже определили насущные потребности и приоритеты в соответствии со своими объективными критериями. Настолько насколько это возможно, ООН должна покрывать эти потребности за счет основных средств, не позволяя отчаянию простых людей стать политическим инструментом. Будущий успех гуманитарной миссии ООН будет зависеть от того, насколько внутренняя система ООН сможет защитить себя от членов, которые решат использовать организацию для отстаивания своих собственных интересов.

22 августа 2019 г.